一年一度的政府工作报告是当年经济发展和政策走向的重要风向标。十三届全国人大三次会议于5月22日在北京开幕，市场关注已久的政策举措将陆续揭晓。梳理来看，今年政府工作报告主要透露了十大政策信号：
1.不设GDP目标增速
经济增速目标是各界最为关注的内容。2020年是全面建成小康社会的收官之年。对于2020年而言，约束性的指标是2020年实现国内生产总值（GDP）和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标。
社科院副院长蔡昉曾在《人民日报》发文称，2020年只要达到1.9%的增长速度，居民收入翻番目标即可实现。GDP方面，2020年只要达到5.7%左右的增长率，便可实现统计意义上的准确达标。
国家统计局数据显示，一季度经济增速为-6.8%，市场认为如果要实现GDP翻番目标难度较大。所以，市场有两大关注点：一是今年是否还设置GDP增速目标；二是如果设了，目标会是多少？
政府工作报告称，今年没有提出全年经济增速具体目标，主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。这样做，有利于引导各方面集中精力抓好“六稳”、“六保”。“六保”是今年“六稳”工作的着力点。守住“六保”底线，就能稳住经济基本盘；以保促稳、稳中求进，就能为全面建成小康社会夯实基础。
交通银行金融研究中心首席研究员唐建伟表示，今年不设GDP目标，是综合考虑内外部环境变化做出的重要决定，体现了务实的态度和实事求是的精神。当前，一季度经济负增长已是既成事实，海外疫情蔓延对全球经济持续造成冲击，今年中国经济面临的不确定性非常大。此时硬性设定一个年度增长目标，尤其是追求一个较高的增长目标，很可能会对统筹推进疫情防控和经济社会发展的既定任务造成干扰；而如果设定一个很低的增长目标，那这个目标的实际指导意义又会比较小。
2.就业优先政策全面强化
受疫情影响，今年调查失业率有所回升：4月份全国城镇调查失业率为6.0%，比3月份上升0.1个百分点。因为疫情影响，政府工作报告对相关指标略有放宽。
具体指标方面，2004年政府工作报告首次提出要“新增城镇就业900万人”，十六年以来该目标从未缺席，2017-2019年新增城镇就业目标是1100万人，今年这一目标是900万人。
城镇调查失业率涵盖农民工等城镇常住人口，能更全面反映就业状况。前两年该目标均为5.5%以下，今年是6%。
唐建伟表示，疫情对今年的就业形势影响很大。因此，保就业既是当务之急，也是做好全年民生保障工作的重要抓手，之前“六稳”和“六保”都将稳就业、保居民就业作为首要任务。
“就业稳定是全面建成小康的重要保障。”浙商证券首席经济学家李超表示。
2019年首次将就业优先政策置于宏观政策层面。今年政府工作报告称，就业优先政策要全面强化。财政、货币和投资等政策要聚力支持稳就业。表述相比去年有所强化。
3. 积极的财政政策要更加积极有为
自疫情发生后的2月起，中央政治局会议、国常会等先后对财政政策予以指示，财政更加积极有为的基调已经基本确立。
日前财政部长刘昆撰文称，积极的财政政策要更加积极有为，大力提质增效，加大逆周期调节力度，有效对冲疫情影响；有保有压，优化财政支出结构，全面实施预算绩效管理；用好地方政府专项债券，防范化解地方政府隐性债务风险。
4.赤字率首次突破3%
2019年赤字率是2.8%，离3%的警戒线还有0.2个百分点。近期政治局会议称，提高财政赤字率，市场已预期赤字率会突破3%。政府工作报告称，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元。
这是赤字率首度突破3%。去年赤字规模为2.76万亿，今年将增至3.76万亿，国债和新增地方一般债的发行规模将增加。
“2020年疫情导致减收增支的背景下，财政收支平衡可能会承受更大压力。提升赤字率将缓解财政平衡难题。”李超表示。
5.专项债增加1.6万亿
专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。
今年专项债发行规模定为3.75万亿，相比去年增加1.6万亿，增加规模历年最高。前期财政部已下达2.29万亿的专项债额度，意味着后续还有1.46万亿额度待下达。
从发行来看，截至4月末，专项债发行1.15万亿，完成提前批额度的50%。
6.发行抗疫特别国债1万亿
特别国债是国债的一种，其专门服务于某项特定政策，支持某特定项目需要，因此被成为特别国债。在中国国债发展历程中，曾发行过两次特别国债：1998年8月，发行2700亿元特别国债，所筹资金专项用于补充四大行资本金。2007年6月，发行2000亿美元的特别国债，用于购买外汇注资中投公司。今年是第三次发行特别国债（不含续发）。
政府工作报告称，发行1万亿元抗疫特别国债，这是特殊时期的特殊举措。将全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。
目前具体发行方式尚未明确，但1万亿的规模市场能够消化，不需要央行直接购买。
7.稳健的货币政策要更加灵活适度，降准降息仍有可能
中国货币政策的定调主要有五个范畴：宽松、适度宽松、稳健、适度从紧和从紧。2009年，由于金融危机的冲击，当年实施适度宽松的货币政策。2010年以后，中国一直实行稳健的货币政策。2019年12月召开的中央经济工作会议对今年的安排是，稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕。
今年报告称，稳健的货币政策要更加灵活适度。综合运用降准降息、再贷款等手段。“目前经济环境复杂，很多经济变量现在还无法确定，在这种情况下只能采取更加灵活性的措施。”国家金融与发展实验室副主任曾刚表示。
今年仍有降准降息的可能。中信证券首席经济学家诸建芳认为，后续仍有约100BP的准备金率下降空间（或等幅的其他长期流动性投放措施）。可能分两次落地，具体时点将匹配财政政策的落地时点，如后续地方专项债大规模发行时点、特别国债的发行时点。
降息方面，“伴随这一轮‘猪通胀’见顶回落，3月和4月CPI同比涨幅快速下行势头将在下半年持续，三季度有望降至‘2时代’，通胀因素对降息的牵制作用将显著削弱。” 东方金诚首席宏观分析师王青称，“未来着眼于稳定就业大局、提振短期经济增长动能，6月开始央行降息节奏有可能适度加快，预计当月MLF利率有可能下调10-20个基点。
8.M2和社融增速高于去年，宏观杠杆率阶段性上升
从2016年开始，社融增速目标首度纳入政府工作报告：当年M2和社融增速目标均为13%，2017年二者目标下调至12%。此后，M2和社融增速未设置具体数量目标：2018年为“保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长”，2019年为“M2和社融增速要与国内生产总值名义增速相匹配”。
今年则设置为，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年。
央行数据显示，去年12月末，广义货币M2余额198.65万亿元，同比增长8.7%，增速分别比上月末和上年同期高0.5个和0.6个百分点。2019年末社融增速为10.7%
业界有时也用M2或者社融除以GDP衡量一个经济体的宏观杠杆率。考虑到今年名义GDP增速低于去年，而M2和GDP增速目标高于去年，宏观杠杆率会阶段性升上。
9. 创新直达实体经济的货币政策工具
4月17日政治局会议在“六稳”的基础之上，首次提出“六保”，保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。其中，保市场主体主要是保小微企业。
报告称，创新直达实体经济的货币政策工具，务必推动企业便利获得贷款，推动利率持续下行。中国金融体系以间接融资为主，直达实体经济意味着绕开了银行，有助于提高货币政策的传导。
去年，政府工作报告首度设置小微贷款目标：2019年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上。今年增速目标提高至40%。
“2020年是我国实施普惠金融发展五年规划的最后一年。疫情发生后，我国中小微企业面临较大困难，加快发展普惠金融、加强对中小微企业服务，更具重要性和紧迫性。”新网银行首席研究员董希淼称。
10.坚持房住不炒
报告称，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。
2018年下半年楼市进入调整以来，有些城市根据“一城一策”的原则，对调控措施进行了微调。今年由于疫情的影响，少数三四线城市进行放松调控的试探。但只要是涉及放松限购限贷的，都撤回了。这显示出，房地产调控的基本原则不容挑战。
中央提出3060目标的背后考量
中央经济工作会议12月10日至12日在北京举行。会议强调我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变。明年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，实现全面建成小康社会和“十三五”规划目标任务是明年全党工作的重中之重。值得注意的是，此次中央经济工作会议通稿中，有29次提及“稳”字。可以看出，“稳”是明年经济工作的核心要点。
坚持稳字当头?强调新发展理念
中央经济工作会议指出，我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变。在充分肯定成绩的同时，必须清醒认识到，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，“三期叠加”影响持续深化，经济下行压力加大。 会议强调，明年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，实现全面建成小康社会和“十三五”规划目标任务是明年全党工作的重中之重。 会议还提出，“实现明年预期目标，要坚持稳字当头，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的政策框架，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。” 十三届全国政协常委、中国税务学会副会长张连起认为，此次中央经济工作会议的主要亮点有四个：一是强调“稳字当头”侧重保障明年关键节点目标任务的完成；二是增加经济工作认识论内容，强调新发展理念，杜绝形式主义与官僚主义，重视政策整体性，防止有所偏废；三是点出下一步大的投资方向侧重养老，托育，战略性、网络性基础设施建设等领域；四是资源投入要注重保障民生，生产性服务业向高端转移，生活性服务业多样化。 财政政策更加注重结构调整 中央经济工作会议提到，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策要大力提质增效，更加注重结构调整，坚决压缩一般性支出，做好重点领域保障，支持基层保工资、保运转、保基本民生。 国家发改委城市中心学术委秘书长、民盟中央经济委副主任冯奎认为，此次会议中财政政策方面有三大变化值得关注：财政政策从总量调控变为结构调控；从单一经济发展领域转向综合领域，特别是民生领域等；从增长的管理转为风险的防范与管理。一些地方出现了困难，财政政策发挥保民生的问题，可有效增强地方抵御风险的能力，防止发生系统性风险。 张连起也认为，强调提质增效意味着财政政策和货币政策要注重与其他政策的协同，而不是某项政策单兵突进，反而形成一些负面效应。 财政投资在什么地方？张连起认为中央经济工作会议有明确指向：引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，促进产业和消费“双升级”。在他看来，在这些领域投资会产生倍加效应，投资更有效。比如在政策制定中就要注重考虑如何推动京津冀、长三角、粤港澳、海南自贸区优势互补，高质量发展，否则如果区域投资不合理，经济发展就很难高质量。 冯奎认为，现在投资不是说没有空间，而是要做好结构的调整。包括：从一般的领域向关键领域调整；注重经济领域，同时更加强调民生领域；增强对风险底线领域财政上的支持。 “各项政策共同向这些行业发力，因为他们都是高质量发展的短板领域，存在长期性、基础性和关联性的共性特征。这些短板必须要补，补了以后就能在较长时期发挥作用，因而是一种需要适度超前的有效投资，未来紧接着做的是把这些投资的综合效果充分全面地释放出来。”冯奎说。 保持稳健的货币政策 对于货币政策，交通银行金融研究中心高级研究员陈冀认为，货币政策在流动性总量调控上会保持稳健和适度，运用多种组合流动性工具灵活地进行精准滴灌是2020年货币政策仍将坚持的方针。 此外，在基础设施补短板方面，此次会议提到“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”等内容，张连起认为一方面这有助于解决老百姓困难问题，另一方面也提高了投资的有效性，能对经济起到乘数效应。 两个轮子：创新驱动和改革开放 南都记者注意到，此次会议多次强调改革与创新的重要性，如：让各类市场主体在科技创新和国内国际市场竞争的第一线奋勇拼搏；以创新驱动和改革开放为两个轮子，全面提高经济整体竞争力，加快现代化经济体系建设等。 今年以来，我国在建设开放型经济方面做了许多工作，包括营商环境改善、最多跑一次建设等。张连起认为，不仅是简政放权，蛰伏潜能的激活也将是明年经济工作重点内容。“明年改革开放力度或将更大。”他说。 解读?关键词 房住不炒
?2020年房地产市场新风口：城市更新、存量住宅改造
中央经济工作会议提出，“稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制”，“对于中央经济工作会议提出的“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造”。 对此，中原地产首席分析师张大伟认为，城市更新、存量住宅改造将是2020年房地产市场的新风口，预计未来将有大量企业进入。 重申“房住不炒” 中央经济工作会议连续两年明确“房住不炒”。 中原地产首席分析师张大伟认为，今年延续“房住不炒”的定位，说明全国房地产的调控力度将依然维持之前的状态，楼市政策依然打击投机，保护住房刚需。 据悉，近期有些地方相继出台楼市松绑政策，但也有黑龙江等城市楼市仍紧绑。 张大伟称，虽然部分城市政策微调，但从整体看，“房住不炒”基本原则依然不会变，中央遏制房价上涨的决心不会变。 再提“因城施策” 值得关注的是，除“房住不炒”外，“因城施策”也连续两年被提及。 2019年全国已经有超过160城发布了各种人才政策，与2018年同期相比上涨超过40%。张大伟分析称，未来房地产调控将以地方主导、中央指导为主，避免调控政策一刀切。不排除未来有部分城市楼市政策调整。 稳地价、稳房价、稳预期 今年中央经济工作会议还提到了“稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制”。 对此，张大伟表示，长效管理调控机制关键要处理好消费和投资、房地产和经济增长的协调关系。另外，必须降低房地产的投资属性、回归居住属性。 他建议，下一步应加快住房、土地供应、房地产税收、租赁等制度建设，以长效机制引导市场稳预期。 对于中央经济工作会议提出的“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造”，张大伟认为，城市更新、存量住宅改造将是2020年房地产市场的新风口，预计未来将有大量企业进入。 关键词 中心城市和城市群?提高中心城市和城市群综合承载能力
中央经济工作会议提出，要提高中心城市和城市群综合承载能力。国家发改委城市中心学术委秘书长、民盟中央经济委副主任冯奎在接受南都记者采访时表示，中心城市与城市群在未来三五十年之内，是我国经济发展必须要靠而且靠得住的力量。 “中央提出这一问题具有迫切性。”冯奎告诉南都记者。 今年以来国家多次在重要会议中强调中心城市和城市群的作用。冯奎认为，从长期来看，中心城市与城市群在未来三五十年之内，是一个必须要靠且靠得住的力量。此次放在一个比较突出的位置进行强调，还因为从2020年经济工作来讲，面临经济下滑压力，发挥中心城市与城市群的作用，这是必须用也能用得上的力量，对于六稳尤其是稳投资稳预期会有非常大的作用。 具体来看，冯奎说，目前我国正处于城市和区域发展空间结构深度调整的阶段，中小城市城镇化落户门槛已经放开，一些大城市还存在一定落户限制，主要原因就是承载力不够。 《2019年新型城镇化建设重点任务》规定，城区常住人口100万-300万的II型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万-500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件。 “但一些城市心有余而力不足，放开落户限制会给当地的基础设施和公共服务带来巨大挑战。”冯奎说。解决城市承载力问题不单纯是地方要做的，它也牵涉中央和地方事权的划分。因而，他建议，中央也应该给予吸引人口较多的地方以更多财力支撑，做到“人地钱”挂钩。 如何发挥好中心城市、都市圈和城市群的作用？冯奎认为，要推动要素向中心城市、都市圈和城市群流动，加快改革、释放经济活力。力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是党中央作出的重大战略决策。这两个时间点的设定背后是什么考量呢？
提出这两个时间节点，背后的科学考量众多，包括工业化和城市化进程、中国现代化“两步走”目标、碳排放变化趋势、技术进步以及中国参与全球气候治理的大国形象等。
一是基于党中央对我国工业化和城市化进程的科学研判。 总体上看，我国工业化和城市化的 历史 任务尚未完成，发展不平衡不充分的问题依然突出。尽管党中央宣布了我国全面完成脱贫任务、迈入全面小康 社会 ，但仍然保留对贫困地区的扶持政策五年不变，以巩固脱贫成果。
党的十九大提出现代化“两步走”目标：从2020年到2035年，基本实现 社会 主义现代化，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现；从2035年到本世纪中叶，全体人民共同富裕基本实现，把我国建成富强民主文明和谐美丽的 社会 主义现代化强国。完成工业化和城市化的 历史 任务，既是我们党的历代***带领全国人民的奋斗目标，也是每一个国家现代化都必须经历的发展阶段。在这个阶段，能耗、污染物和二氧化碳等温室气体排放增加是必然的，也是符合发展规律的。
二是基于转型是一个缓慢过程的认识。 无论是能源结构优化、碳排放强度下降，还是技术进步，都不是短时间内就能完成的。自2005年起，我国能源结构不断优化，煤炭占能源消费比重每年下降一个多百分点，非化石能源占比每年也提高一个多百分点。2019年中央经济工作会议提出，“十四五”是实现碳达峰碳中和目标的关键期和窗口期，既要逐步关上“高能耗重污染高碳排放”产业发展的进入“大门”，又要“打开”非化石能源、低碳产业发展“之窗”。
其一，我国进入能源结构优化调整的窗口期。由于资源禀赋所决定，我国一次能源结构以煤为主，不仅利用效率低、环境污染重，而且油气对外依存度高，2020年分别达73%和43%，影响能源安全。碳达峰碳中和目标导向，可从根本上优化我国能源结构，改变油气等优质能源的对外过度依赖，“能源的饭碗必须端在自己手里”。
其二，我国进入减污降碳增效关键期。污染物、温室气体排放与能源生产和消费密切相关，能源、污染物和温室气体排放同时发生、同根同源。从能源结构优化入手实现减污降碳增效，可以使我们朝着“保护地球这个唯一家园”的宏大目标迈进，碳达峰碳中和也因此会成为美丽中国建设的一个新的里程碑。
其三，实现碳达峰碳中和的目标有赖于创新驱动。经济 社会 系统性变革不可能一蹴而就，需要理论创新、技术创新、制度创新和文化创新，需要 社会 各界共同努力，因而也需要一个过程。实现碳达峰碳中和目标，尤其需要技术创新，实现能源特别是电力行业深度脱碳，生产数量充裕而且成本较低、效率较高的清洁能源，研究开发碳捕获、使用和储存技术（CCUS），推动制造业高质量发展，实现能源结构、产业结构、交通运输结构和生活方式的绿色低碳转型，倡导形成绿色生活方式，并体现在人民群众衣食住行用的日常生活中。
三是基于我国经济实力的提升、逐步迈向世界舞台中央的考虑， 是树立我国负责任大国形象的必然选择。
从2010年起，我国经济总量跃居世界第二并保持至今，而且与美国经济规模的差距在缩小。2020年中国的GDP约为美国的70%。近年来中国经济增长对世界经济增长的贡献一直保持在30%左右。与此同时，我国的发展面临百年未有之大变局，面临的机遇和挑战都有新变化，这就要求我们必须具有国际标准、全球视野，化压力为动力，在变局中开新局。与“十二五”以来的碳减排目标相比，2020年9月我国提出的双碳目标更加宏大，措施更加明确，实现难度也更大。与过去我国在气候变化国际谈判中强调发展中国家地位、人均碳排放水平低等立场相比，而今碳达峰碳中和目标有了根本性转变，自加压力、以身作则的大国风范更加显现，标志着我国在气候变化国际谈判中从被动应对到自主贡献的积极转变，也将加大我国在全球气候治理体系中的话语权。
总之，“3060”碳目标是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策。
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